Проваля ли се фондът на ЕС за възстановяване от Covid?
Като символ на амбициите на Европа, островът на принцеса Елизабет е трудно да бъде победен.
Бетонната платформа край бреговете на Белгия едва ли ще спечели награди за красота. Но проектът, обявен за първия в света изкуствен енергиен остров, е тихо революционен - енергиен център, предназначен да свърже офшорни вятърни паркове в Северно море с електрическата мрежа на Белгия и един ден да доставя чиста енергия на целия континент.
Кръстен на бъдещата кралица на Белгия, той е част от енергийната инфраструктура, която изпълнява стремежите на Европейския съюз да прави иновации и да инвестира в по-зелено бъдеще, с подкрепата на уникалния фонд за възстановяване след пандемия на блока, който влезе в сила преди три години.
Финансирането от Брюксел обаче се задържа поради спор между Белгия и ЕС относно пенсионните реформи — превръщайки острова на принцеса Елизабет в емблема не само на амбициите на Европа, но и на бюрократичните и логистични проблеми, които пречат неговия експонатен фонд и ограничаване на дългосрочните амбиции на блока.
Фондът на ЕС от следващо поколение, който включва Механизма за възстановяване и устойчивост, беше договорен през 2020 г., но влезе в сила през февруари 2021 г. в разгара на пандемията от Covid-19.
Държавите членки единодушно се съгласиха да поемат съвместно дълг от 800 милиарда евро, за да постигнат две широки цели: да измъкнат болните си икономики от рецесията, предизвикана от блокирането, и също така да инвестират в споделени приоритети като изменението на климата и цифровизацията за стимулиране на устойчив растеж.
Урсула фон дер Лайен, президент на комисията, описа водещата политика като уникална възможност „да се инвестира в колективно възстановяване и общо бъдеще“.
Но средствата дойдоха с часовник за обратно броене. Постигането на споразумение за емитиране на общ дълг в безпрецедентен мащаб беше възможно само при предпоставката, че фондът ще бъде еднократен, ограничен във времето експеримент, който ще приключи през 2026 г.
Първата цел беше от повечето измерва успех. Споразумението, заедно с програмата за спешно изкупуване на облигации от Европейската централна банка и облекчаването на правилата за разходите и държавната помощ, имаше незабавен успокояващ ефект върху пазарите, избягвайки икономически срив.
В резултат на това ЕС достигна предпандемични нива на растеж за по-малко от две години. През 2022 г. блокът нарасна по-бързо от САЩ и Китай, а най-големите бенефициенти на фонда, Италия и Испания, надминаха средното за ЕС.
Съотношението на публичните инвестиции към брутния вътрешен продукт се е увеличило на агрегирано ниво от 3 процента през 2019 г. на 3,2 процента през 2022 г., според Комисията.
„Спасихме нашите икономика, особено от заплахата от това, което можеше да бъде голямо разминаване“, каза еврокомисарят по икономиката Паоло Джентилони. „Отскокът беше впечатляващ.“
Но тъй като фондът достига своята половина, втората цел за стимулиране на бъдещ растеж изглежда все по-малко вероятно да бъде постигната. Изпълнението на фонда изостава: разногласията между столиците и Брюксел относно реформите задържаха плащанията, а инвестициите бяха забавени или намалени поради инфлацията. Към днешна дата само една трета от средствата са изплатени.
Още през 2020 г. Комисията изчисли, че подкрепата за възстановяване ще добави средно 1,9 процента към БВП през 2022 г. Но тласъкът беше много по-малък - 0,4 процента, според междинен доклад на комисията, който ще бъде публикуван в сряда.
Анализът на Goldman Sachs показва, че за четирите най-големи икономики в ЕС — Германия, Франция, Италия и Испания — въздействието върху производството на безвъзмездните средства за възстановяване е в диапазона от десетични знаци и ще стане отрицателен, когато фондът намалее. Предизвикателството би било незабавното въздействие да се превърне в постоянно по-високи нива на растеж.
„Това е много важен план“, казва Филипо Тадей, старши европейски икономист в Goldman Sachs, посочвайки потенциала му да увеличи дългосрочния растеж чрез инвестиране в неща, които оказват влияние върху нивото на производителност . Но, предупреждава той, „това е. Говорим за увеличение в десетични знаци.“
Степента, до която средствата могат да бъдат отключени, вероятно ще определи дали общото финансиране от ЕС е еднократен експеримент, както се надяват някои държави-членки, или той ще се превърне в инструмент, който неговите защитници смятат, че ще осигури мястото на Европа сред водещите световни икономики.
През последните години икономическият двигател на Европа не успя да се справи с тези на Китай и САЩ. Законът за намаляване на инфлацията на администрацията на Байдън, който беше приет след фонда Next Generation EU, позволява инвестиции от 386 милиарда долара в климатичните промени и декарбонизацията предимно чрез данъчен кредит и подхранва глобална надпревара за субсидии. Фондът за възстановяване имаше за цел да даде на Европа средствата да поддържа темпото в това състезание - но някои поставят под въпрос желанието.
„За най-дълго време дискусията в Европа беше за това как липсата на финансиране ще попречи на структурната промяна“, казва Тадеи. „Сега, когато финансирането е налично, остава да се види дали има воля да се ангажираме с изпълнението му.“
Естествено, комисията защити работата на фонда с аргумента, че по-малко от очакваното за тласък се дължи на пълномащабната инвазия на Русия в Украйна и последвалата енергийна криза.
„Единадесет от 27-те държави-членки бяха в рецесия [през 2023 г.], не защото следващото поколение ЕС беше не е полезно, но защото войната промени всичко в икономическата среда в Европа“, казва Джентилони.
В отговор на войната ЕС пренасочи своя фонд за възстановяване, за да ускори енергийната независимост от вноса от Русия, и разпредели допълнителни 20 милиарда евро безвъзмездни средства за зелена инфраструктура, като например белгийския енергиен остров.
Друга причина е, че много правителства дадоха инвестиции със задна дата, като на практика замениха националните разходи със средства от ЕС – нещо, което е разрешено според правилата на фонда, докато тъй като те отговарят на целите му, но което намали допълнителния ефект върху растежа.
„Някои от проектите, разрешени във фонда за възстановяване, са инвестиции, които правителствата биха направили така или иначе“, казва Питър Ванден Хоут, главен икономист за Белгия и Люксембург в ING.
„Ако това бяха напълно допълнителни инвестиции, тогава щяхте да имате малко по-голямо въздействие върху растежа.“
Друга причина се крие в начина, по който е структуриран фондът. Държавите ще получат милиарди безвъзмездни средства и заеми само ако изпълнят целите за реформи и инвестиции — договорени с ЕС — вариращи от надграждане на обществената инфраструктура до основен ремонт на пенсионните системи, като тези, които са най-силно засегнати от пандемията, ще се възползват най-много.
Обвързването на изплащанията с такива реформи се оказа успешно за постигане на дълго отлагани промени в политиката, като основен ремонт на публичната администрация в Италия и пазара на труда в Испания.
Европейската комисия изчислява, че делът на реформите, препоръчани от Брюксел които бяха поети от страните от ЕС, нараснаха от 52 процента през 2021 г. на 69 процента през 2023 г., когато фондът започна да се прилага. „Това общо финансиране . . . добавиха зъби към координиращата роля на комисията“, казва Джентилони.
Но в други случаи, включително в Белгия, реформите се оказаха спънка и задържаха плащанията.
Белгийското правителство се съгласи миналия юли да внесе промени в своята пенсионна система, за да проправи пътя за отпускане на средства, които ще отидат за проекти, включително Острова на принцеса Елизабет. Но комисията оспорва дали са стигнали достатъчно далеч в намаляването на тежестта на пенсиите върху публичните финанси.
„Когато комисията е готова, ние ще продължим напред, дори ако това означава спиране на малка сума [на средства]. “, казва Dermine, съгласно правила, които позволяват частични плащания, ако комисията смята, че целта не е напълно постигната. „Не искаме това повече да бъде пречка“, добавя той.
Засега Белгия продължава с острова на принцеса Елизабет и други проекти с надеждата, че средствата скоро ще бъдат отблокирани.
В Източна Европа, делът на Унгария и Полша от фондовете за възстановяване бяха уловени в преговори за върховенството на закона. Новото полско правителство, ръководено от Доналд Туск, бивш президент на Европейския съвет, има желание да въведе необходимите промени в съдебната система, за да отключи 60 милиарда евро пари в брой от ЕС, но времето за реализиране на тези пари изтича.
„Голямата награда или най-важната фаза на съоръжението за възстановяване и устойчивост предстои, 2024 до 2026 г. са капиталоемките години“, казва Тадеи. „Сега става въпрос за въвеждане на инфраструктури и технологии, които ще насърчат дългосрочния растеж.“
Преходът към капиталови разходи трябваше да започне още през 2023 г., но много страни поискаха да преразгледат плановете си за разходи, водещи до закъснения.
С нарастването на инфлацията цената на всичко - от труд до строителни материали, надхвърли предвиденото в бюджета и повечето държави поискаха ревизии, за да вземат предвид по-високите цени.
Промените в правителството също доведоха до продължително предоговаряне на националните планове, какъвто беше случаят в Италия, забавяйки изпълнението.
През юни 2022 г. комисията преразпредели със задна дата 30 процента от безвъзмездните средства на фонда въз основа на действителната продукция на страните през 2020 г. и 2021 г.: държави че надмина очакванията, техният дял от средствата за възстановяване беше намален.
Такъв беше случаят с Белгия, където пакетът й се сви с една четвърт от 5,9 млрд. евро на 4,5 млрд. евро. За да компенсира недостига, Белгия поиска 264 милиона евро заеми от ЕС за финансиране на проекти, които вече не се покриват от безвъзмездни средства.
Въпреки това редица инвестиции трябваше да бъдат намалени, като станции за зареждане на електромобили, енергийна защита на сгради и актуализиране на парка от обществени автобуси. Някои бяха премахнати изцяло от плана.
„Беше бъркотия“, казва Дермайн. „Загубихме много време и много административна енергия за преразглеждане на плана.“
Докато споровете продължават, датата на изтичане на фонда за възстановяване се очертава все по-близо без твърд план, тъй като но за това какво, ако изобщо има нещо, може да последва.
Комисията обаче е убедена, че страните могат да наваксат и да постигнат почти пълно изплащане, преди да изтече времето. „Срокът е изпълним . . . Настоявам всички държави-членки да имат предвид и да работят към крайния срок, който имаме, защото е напълно възможно да имаме 90 до 95 процента от това, което сме разпределили, да бъде изплатено“, казва Джентилони.
Но наблюдателите и длъжностните лица се притесняват, че натискът във времето, макар и да действа като стимул за правителствата да спазват графика, може да повлияе отрицателно върху качеството на разходите и в някои случаи да увеличи риска от измами.
„The проблемът, който имаме, е времето. Всички знаят, че в този период няма да бъдат изразходвани най-ефективно, всички мислят за това“, казва национален служител, отговарящ за работата с фонда.
Испания и Италия, които поискаха общата сума от наличните заеми и заедно представляват повече от половината от общите заеми и безвъзмездни средства на фонда, често се възприемат като камбана за неговия успех.
Но тъй като те имат най-ниските нива на усвояване на редовните фондове на ЕС, размерът на техния правомерен бюджет, който изразходват, повдига въпроси относно способността им да харчат огромни суми допълнителни пари ефективно и в безопасност от подкупи.
„Дори една много ефективна публична администрация не би могла да похарчи всички тези пари, особено когато става въпрос за инвестиции, а не за трансфери, за сравнително кратко време“, казва Тито Боери, професор по икономика в университета Бокони и съавтор на книга за плана за възстановяване на италианеца.
Италия е използвала близо 14 милиарда евро от своите средства за възстановяване, за да финансира частично схема за данъчен кредит за обновяване на сгради, която има обща цена от 100 милиарда евро до момента. Това предизвика бум в строителния сектор, но дългосрочното му въздействие е съмнително и схемата е била обект на измами, според данъчните власти на страната.
За да се намали рискът от подкупи, всички страни от ЕС имат въведена система за одит, но държавите се оплакват от високата административна тежест, която това налага на изпълнителните органи.
„Това не е пропорционално на риска. Съществуват важни рискове от измами и корупция, но трябва да използваме правилните инструменти, за да се борим с това, а тук използваме базука, за да контролираме неща, които са много ограничени по обхват“, казва национален служител, натоварен със събирането на обратна връзка от страните от ЕС.
Голямото четене отвътре Разногласната кампания на Доналд Туск за възстановяване на полската демокрацияСтруктурата на фонда за заплащане за резултати трябва да означава по-малко бюрокрация в сравнение с редовните фондове на ЕС, които се възстановяват на
